Sachverhalt:

1. Einführung und Herleitung

Im Rahmen ihrer Organisationshoheit ist die Stadt Hildesheim, wie die allermeisten Gebietskörperschaften in Deutschland, an zahlreichen eigenständigen privat- und öffentlich-rechtlichen Unternehmen beteiligt. Dass sich eine Kommune in diesem Rahmen wirtschaftlich betätigen darf, bedingt jedoch, dass die Vorgaben des Kommunalrechts befolgt werden. Neben der Einrichtung eines Beteiligungsmanagements nach § 150 Niedersächsisches Kommunalverfassungsgesetz (NKomVG), oder der Erstellung eines jährlichen Beteiligungsberichts nach § 151 NKomVG erfordert dies vor allem die Rechtfertigung des Unternehmens durch die Wahrnehmung eines öffentlichen Zwecks gem. § 136 NKomVG, die Vermeidung unüberschaubarer Einzahlungsverpflichtungen gem. § 137 NKomVG sowie nicht zuletzt die Sicherung und Wahrnehmung der Rechte der Kommune als Anteilseignerin gem. § 138 NKomVG.

Selbst nur auszugsweise dargestellt, machen diese Verpflichtungen einer Kommune als Anteilseignerin eines Unternehmens bereits mehr als deutlich, dass es hier in besonderem Maße darum gehen muss, die öffentlichen Interessen, die eine Kommune stellvertretend für ihre Bürgerinnen und Bürger wahrnimmt, mit den unternehmerischen Einzelinteressen in Einklang zu bringen. Gleichzeitig dürfen jedoch, da es sich nicht selten um Unternehmen handelt, die auch auf einem freien Markt agil und eigenständig agieren können müssen, unternehmerische Entscheidungsspielräume nicht über Gebühr eingeschränkt werden. Hierfür gilt es, ein geeignetes Steuerungsinstrumentarium zu schaffen, welches beiden Seiten zwar die notwendigen Pflichten auferlegt, aber auch die dazu notwendigen Freiheiten schafft.

Bisher hat die Stadt Hildesheim ihre Pflichten im Rahmen der Beteiligungssteuerung sowohl durch ein innerhalb der Verwaltung organisatorisch verankertes Beteiligungsmanagement (Beschluss vom 23.09.2002) und eine Beteiligungsrichtlinie (Beschluss am 15.12.2008) sowie einen jährlichen Beteiligungsbericht wahrgenommen. Sowohl auf Bundesebene als auch im kommunalen Bereich hat sich jedoch in den vergangenen Jahren in Orientierung an die börsennotierten Aktiengesellschaften eine konsequente Weiterentwicklung des Steuerungsmodells, hin zu einem Public Corporate Governance Kodex (PCGK) ergeben. Dieser beinhaltet zwar geltende Grundsätze für eine gute Unternehmensführung für öffentliche Unternehmen in seinem jeweiligen Geltungsbereich, von den Empfehlungen eines PCGK können die Unternehmen allerdings situationsgerecht abweichen, sind dann aber verpflichtet, dies jährlich in einer sog. „Entsprechenserklärung“ zu begründen und die stattdessen gewählte Lösung nachvollziehbar zu erläutern. Der Trend ist an dieser Stelle ungebrochen, sodass es, neben einer Vielzahl an Studien zu positiven Wirkungen, auch rund 50 Kodizes in ganz Deutschland gibt.

Nach einer erfolgreichen Weiterentwicklung des Beteiligungsmanagements der Stadt Hildesheim hin zu einem echten Partner für die Unternehmen und der Einführung diverser Steuerungsinstrumente, vielfach auf Basis einer vertrauensvollen Zusammenarbeit mit den Beteiligungsunternehmen, ist es nunmehr an der Zeit, das dazugehörige Regelwerk anzupassen und von einer rein intern wirkenden Beteiligungsrichtlinie ein auch gegenüber den Beteiligungsunternehmen wirkendes Regelungswerk zu beschließen. Aufgrund dessen soll nunmehr ein eigener PCGK der Stadt Hildesheim unter dem Titel „Beteiligungskodex der Stadt Hildesheim“ in Kraft treten. Hiermit gilt es, der sogenannten Public Corporate Governance (PCG) auch im Konzern der Stadt Hildesheim eine rechtliche Grundlage zu geben und durch die individuelle Ausgestaltung auf die Bedürfnisse der Stadt Hildesheim positive Effekte im Rahmen der Beteiligungssteuerung zu erzielen.

2. Inhaltliche Klärung

PCG lässt sich definieren als rechtlicher und faktischer Ordnungsrahmen und dessen Gestaltung für die Steuerung, Überwachung und Leitung von und in rechtlich und/oder wirtschaftlich selbständigen Organisationen der öffentlichen Hand sowie die tatsächlich praktizierte Organisationsführung/-aufsicht in/von den selbständigen Organisationen, in der Kernverwaltung und den politischen Organen der öffentlichen Hand. Die Bezeichnung Ordnungsrahmen umfasst dabei Strukturen, Mechanismen, Regelungen, Instrumente, Prozesse und Handlungsweisen. Grob vereinfacht befasst sich PCG mit „Spielregeln“ guter Organisationsführung. Der Kodex als zentrales Instrument der PCG verfolgt die Zusammenstellung und Koordinierung von verschiedenen Grundsätzen, Standards und Prinzipien verantwortungsvoller Unternehmensführung zur Unterstützung der Leitung und Steuerung, Überwachung und Kontrolle sowie Transparenz von und in öffentlichen Unternehmen, um eine effiziente und effektive Aufgabenerbringung sicherzustellen. Der Kodex steuert das Zusammenspiel zwischen den verschiedenen Adressaten des Kodex – den politischen Gremien der Stadt Hildesheim, der Verwaltungsleitung (inkl. Oberbürgermeister), dem Beteiligungsmanagement (sowie der übrigen Stadtverwaltung), der Anteilseignerversammlung, dem Überwachungsgremium und der Geschäftsleitung.

3. Positive Wirkungen

Im Rahmen dessen ist ein Kodex keinesfalls ein negatives Regelwerk, welches eine Gleichförmigkeit im Rahmen eines sogenannten „Kommunalen Konzerns“ vorschreibt. Vielmehr leistet er einen unschätzbaren Beitrag zu einer „Good Governance“, also einer verantwortungsvollen Organisationsführung bei öffentlichen Verwaltungen und öffentlichen Unternehmen. In der Debatte über nachhaltige Daseinsvorsorge, digitale Transformation, demographischen Wandel, Klimaschutzziele, die Zukunft des demokratischen Gemeinwesens sowie die Staats- und Verwaltungsmodernisierung kann eine anforderungsgerechte Ausgestaltung der PCG Weiterentwicklungsbestrebungen vielfach unterstützen. So ist ein Ziel, die Effektivität, Effizienz und Nachhaltigkeit von Organisationen der öffentlichen Hand bei der Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben sicherzustellen sowie das öffentliche Interesse und einen angemessenen Einfluss der öffentlichen Hand im Rahmen ihrer eigenen Legalität und eines ethisch fundierten, eigenverantwortlichen Verhaltens und eine kontinuierliche Auseinandersetzung mit der gelebten Organisations- bzw. Unternehmenskultur zu gewährleisten.

Wissenschaftlich gesehen werden dem Kodex hierbei folgende wesentliche positive Wirkungen zugeschrieben:

a)      Verhaltenssteuerungsfunktion

Die Regelungsinhalte des Kodex sollen die Beteiligten zu angestrebten Handlungen anleiten.

b)      Ergänzungs- und Ordnungsfunktion

Ein Kodex klärt regelmäßig auftretende Governancefragen, indem er Unklarheiten oder Lücken mit über das Gesetz hinausgehenden Empfehlungen und Anregungen gezielt adressiert und damit unterstützende Hinweise gibt bzw. präzisiert. Er stellt eine individuelle Ergänzung zu gesetzlichen Bestimmungen dar und legt allgemeine Spielregeln fest, auf die sich auch im Konfliktfall ggf. berufen werden kann.

c)      Bewusstseinsbildungsfunktion

Er lässt die Grundsätze verantwortungsvoller Unternehmensführung/-überwachung bewusster werden und bildet so die Basis für eine systematische Weiterentwicklung.

d)      Reflexionsfunktion

Durch die Verpflichtung zu Entsprechenserklärungen und die Auswertungen im Rahmen der Beteiligungssteuerung wird das Handeln kontinuierlich in bewusster und systematischer Weise reflektiert.

e)      Lern- und Weiterentwicklungsfunktion

Entsprechenserklärungen und insbesondere begründete Abweichungen vom Kodex bieten zusätzliche Chancen, die Corporate Governance weiterzuentwickeln.

f)        Transparenzfunktion

Durch Benennung von Zuständigkeiten, Rechten, Pflichten und Abläufen sowie die kompakte Zusammenstellung von Grundsätzen verantwortungsvoller Unternehmensleitung/-überwachung leistet ein Kodex einen gezielten Beitrag für mehr Transparenz.

g)      Einarbeitungsfunktion

Von Nutzen für die Einarbeitung neuer Mitglieder in den Überwachungsorganen, da sie ein zusammenfassendes Regelwerk der Grundsätze der Unternehmensführung im Konzern der Stadt Hildesheim erhalten.

4. Geltungsbereich

Im Rahmen der Erstellung des Beteiligungskodex hat ein dauerhafter enger Austausch mit allen Beteiligungsunternehmen der Stadt Hildesheim stattgefunden. Die im nachfolgenden dargestellten beabsichtigten Zustimmungen sind daher eng sowohl mit den Geschäftsleitungen als auch mit den Vorsitzenden der Aufsichtsgremien abgestimmt.

a)      Mehrheitliche Anteilseignerin Stadt Hildesheim

Der Beteiligungskodex der Stadt Hildesheim soll für folgende Beteiligungsunternehmen vollumfänglich gelten:

-          Roemer- und Pelizaeus-Museum Hildesheim gGmbH

-          Roemer- und Pelizaeus-Museum Hildesheim Service GmbH

-          Hildesheim Marketing GmbH

-          TZH - Technologizentrum Hildesheim Betriebsgesellschaft mbH

-          Flugplatz Hildesheim GmbH

-          GHG Entwicklungsgesellschaft Hildesheim-Giesen mbH

-          SEHi AöR

Aufgrund der Befugnisse als Mehrheitsanteilseignerin soll der Beteiligungskodex hier in vollem Umfang gelten. Zu diesem Zwecke werden im Rahmen dieser Beschlussfassung zum Kodex auch Weisungsbeschlüsse für die jeweilige Gesellschafterversammlung getroffen, die eine sofortige Übernahme der Regelungen des Kodex für Geschäftsleitung und Aufsichtsgremium beinhalten. Eine Ausnahme bildet hier die Hildesheim Marketing GmbH, im dortigen Gesellschaftervertrag wurde die Befolgung des Beteiligungskodex bereits implementiert.

b)      Aktiengesellschaften

Obwohl die Stadt Hildesheim bei den beiden Aktiengesellschaften gbg AG und Stadtwerke Hildesheim AG alleinige Anteilseignerin ist, gelten für Aktiengesellschaften rechtliche Sonderregelungen. Unter anderem haben diese Eingang unter Ziff. 1.2.2 des Kodex gefunden, ohne deren Einfügen eine Zustimmung der Aktiengesellschaften von vornherein nicht möglich gewesen wäre.

Für die verpflichtende Zustimmung der Aktiengesellschaften reicht hier kein Weisungsbeschluss der Hauptversammlung, vielmehr ist aufgrund der Unabhängigkeit des Vorstands und des Aufsichtsgremiums eine Satzungsänderung, die zu einer Entsprechenserklärung verpflichtet, notwendig. Bis die notwendigen Satzungsänderungen vollzogen sind, wird seitens der Aktionärin um eine freiwillige Entsprechenserklärung der beiden AGs gebeten.

c)      Keine mehrheitliche Anteilseignerin Stadt Hildesheim

-          Hafenbetriebsgesellschaft mbH

Hier ist die Stadt nur mit 50% Anteilseignerin. Die Rhenus SE & Co. KG Hildesheim als weitere Gesellschafterin wird dem Kodex aus unternehmenstrategischen Gründen nicht zustimmen. Dementsprechend wird die HBG mbH keine Entsprechenserklärung abgeben.

-          Deula Hildesheim GmbH

Die Stadt Hildesheim ist hier nur 10%ige Anteilseignerin. Eine Entsprechenserklärung der Deula Hildesheim GmbH wird demzufolge nicht abgegeben.

-          Hannoversche Informationstechnologien HannIT AöR

Die Stadt Hildesheim ist hier nur mit einem geringen Prozentsatz Anteilseignerin. Eine Entsprechenserklärung der HannIT wird demzufolge nicht abgegeben.

-          Sparkassenzweckverband Hildesheim Goslar Peine

Für die Sparkassen gelten zum einen durch die bundesweiten Vorschriften andere Regelungen, zum anderen ist die Stadt Hildesheim hier nur mit 29,5% Anteilseignerin. Eine Entsprechenserklärung des Sparkassenzweckverbands wird demzufolge nicht abgegeben.

-          Theater für Niedersachsen GmbH

Zweckverband Abfallwirtschaft

Zweckverband Förderzentrum im Bockfeld

Die Stadt Hildesheim ist bei allen drei Unternehmen lediglich mit 50% Anteilseignerin. Weitere Anteilseignerin ist der Landkreis Hildesheim. Dementsprechend können keine Gesellschafterbeschlüsse und/oder Satzungsänderungen hier im Alleingang durchgesetzt werden. Hier wird um eine freiwillige Entsprechenserklärung der Beteiligungen gebeten.

5. Weiteres Vorgehen

Ein großer Teil der Arbeit beginnt erst nach Verabschiedung des Kodex. Das Dokument wirkt nicht von allein, sondern muss auch sowohl durch eine konsequente Steuerung als auch durch die Anpassung vertraglicher Grundlagen in die bestehenden Prozesse des Beteiligungsmanagements integriert werden. Hierbei kommt der Organisationseinheit Beteiligungsmanagement eine zentrale Rolle zu, sodass eine vorherige Implementierung desselbigen mit einer ausreichenden Personal- und Kompetenzausstattung unabdingbar war.

a)      Anpassung der Satzungen und Gesellschaftsverträge

Die Satzungen und Gesellschaftsverträge der Beteiligungsunternehmen der Stadt Hildesheim sind im Folgenden anzupassen:

1. Implementierung der Pflicht zur Befolgung des Beteiligungskodex

In alle Satzungen und Gesellschaftsverträgen der unter Punkt 4 a und b genannten Beteiligungen wird eine Pflicht einerseits zur Befolgung des Kodex, andererseits zur Abgabe einer Entsprechenserklärung verankert, soweit noch nicht geschehen.

2. Anpassung an die Regelungen des Kodex

Ein besonderer Fokus wird in diesem Rahmen zudem daraufgelegt, dass alle Gesellschaftsverträge und Satzungen auf die Vorschriften des Kodex angepasst werden. Im Folgenden ist hieraus ein Mustergesellschaftsvertrag zu entwickeln.

3. Zeitplan

Die Änderung der Gesellschaftsverträge und Satzungen erfolgt nacheinander und wurde wie nachfolgend dargestellt, in eine Rangfolge nach Dringlichkeit und/oder wenig Anpassungsbedarf gebracht

• gbg AG
• RPM gGmbH
• RPM Service GmbH
• TZH GmbH
• Flugplatz GmbH
• GHG
• SEHi AöR
• SWHi AG

b)      Erstellung eines Corporate Governance Berichts erstmals für das Jahr 2021

Das Beteiligungsmanagement der Stadt Hildesheim erstellt erstmals für das Jahr 2021 im Folgejahr 2022 einen Corporate Governance Bericht.

c)      Regelmäßige Überprüfung der Wirksamkeit

Während der Umsetzung und Durchführung des Beteiligungskodex erfolgt eine regelmäßige Kontrolle der Ziele und Wirksamkeit aller Regelungen. Erstmals erfolgt eine Evaluation nach drei Jahren durch das Beteiligungsmanagement und wird dem Finanzausschuss der Stadt Hildesheim vorgestellt.

Beschlussvorschlag:

1. Der Beteiligungskodex der Stadt Hildesheim wird in der vorliegenden Fassung beschlossen und tritt mit sofortiger Wirkung in Kraft.

2. Die Beteiligungsrichtlinie vom 15.12.2008 tritt gleichzeitig außer Kraft.

3. Die Vertreterin bzw. der Vertreter in den demnächst folgenden Anteilseignerversammlungen folgender Beteiligungsunternehmen der Stadt Hildesheim

-       Roemer- und Pelizaeus-Museum Hildesheim gGmbH

-       Roemer- und Pelizaeus-Museum Hildesheim Service GmbH

-       Hildesheim Marketing GmbH

-       TZH - Technologizentrum Hildesheim Betriebsgesellschaft mbH

-       Flugplatz Hildesheim GmbH

-       GHG Entwicklungsgesellschaft Hildesheim-Giesen mbH

wird ermächtigt, folgenden Beschluss zu fassen:

"Die Geschäftsführung wird angewiesen, bei der Ausführung ihrer Tätigkeit für das Unterneh­men ab sofort den Inhalt des Beteiligungskodex der Stadt Hildesheim ("Grundsätze guter Unternehmensführung") in der Fassung des Ratsbeschlusses uneingeschränkt zu beachten.  Der Beteiligungskodex nebst Anlagen wird der Geschäftsführung mit Schreiben der Stadt Hildesheim kurzfristig übersandt. Für Fragen im Zusammenhang mit der Umsetzung des Inhalts des Beteiligungskodex steht der Geschäftsführung das Beteiligungsmanagement der Stadt Hildesheim als Ansprechpart­ner zur Verfügung."

4. Für die SEHi AöR kann seitens des Rates kein Weisungsbeschluss gefasst werden. Daher erfolgt in der nächsten Sitzung des Verwaltungsrates der SEHi zum einen eine Änderung der Geschäftsordnung des Vorstandes, zum anderen ein Beschluss zur Selbstbindung des Verwaltungsrates an den Beteiligungskodex der Stadt Hildesheim.

Anlage:

- Entwurf Beteiligungskodex